为何光伏扶贫与集中式电站渐行渐远

【编者按】光伏扶贫政策出台之时，业内不乏声音担心，专项资金的缺位将难以调动企业扶贫的积极性。

光伏扶贫政策出台之时，业内不乏声音担心，专项资金的缺位将难以调动企业扶贫的积极性。

但第一批光伏扶贫项目名单却“打消”这类顾虑，名单上集中式电站规模超过村级电站。

资金缺口是否存在?如果存在，以盈利为追求的企业为何青睐光伏扶贫?而地方政府如何吸引企业投资?为什么能源主管部门在后来的规划中，弱化集中式电站角色，强调村级扶贫电站?

意料之外的集中式热情

2016年3月23日，国家发展改革委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行、中国农业发展银行联合印发《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》(以下简称《意见》)。

《意见》指出，在2020年之前，重点在前期开展试点的、光照条件较好的16个省的471个县的约3.5万个建档立卡贫困村，以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户(包括残疾人)每年每户增加收入3000元以上。其他光照条件好的贫困地区可按照精准扶贫的要求，因地制宜推进实施。

《意见》要求应因地制宜确定光伏扶贫模式，其中中东部土地资源缺乏地区，可以村级光伏电站为主(含户用);西部和中部土地资源丰富的地区，可建设适度规模集中式光伏电站。

从《意见》的鼓励力度上看，集中式电站并非其“意中人”。

村级光伏电站的贷款部分可由省扶贫资金给予贴息，而集中式电站采用的是PPP模式，项目由地方政府指定的投融资主体与商业化投资企业共同筹措资本金，其余资金由国家开发银行、中国农业发展银行为主提供优惠贷款。

以20兆瓦的集中式电站为例，每25千瓦对应一位扶贫对象，其帮扶户数为800户。成本上，按照每瓦6元的成本计算，其总投资为1.2亿元，初始资金为2400万，企业和政府各出10%则各自前期得拿出1200万元;而从收益上看，以三类地区计算，年有效日照时数1200小时，采用全额上网模式，上网电价为每度电0.98元，则每年所得收入约为2352万元。电站在偿还贷款的同时，每年需拿出240万元作为贫困户收入，剩下的收益地方政府指定的投融资主体与商业化投资企业按股比分，则商业化投资企业最终拿到手约为每年700万元。

业内人士分析，700万元是理想状态，实际操作中企业的融资成本也不低。

现实出人意料。

2016年10月17日，第一批具备建设条件的光伏扶贫项目下达，总规模516万千瓦，其中，村级电站218万千瓦，集中式电站298万千瓦。14个省份中，山西、山东、湖北、山西、云南集中式电站规模均为村级电站的两倍以上。

乱象：减“库存”、拿干股

那么，这些集中式扶贫电站怎么来的?一个值得注意的细节是，各省村级电站的资金来源均为地方政府组织筹措，集中式电站资金来源则各有不同。

除河北外，其他13个省份明确，集中式扶贫电站项目占总投资20%的资本金中，政府与企业各出资一定比例，股比或均分或以企业控股。而河北21个集中式扶贫电站均为企业投资经营，河北省政府统一以地方额外电价补贴作为政府资金投入，股比在名单中并未体现。

知情人士透露，河北的集中式扶贫电站比较特殊。

《河北省关于做好2016年光伏扶贫实施方案的通知》规定，全省光伏扶贫电站建设可采取配比商业电站和全部规模扶贫两种模式。前者按照扶贫电站与商业电站1:2.5比例建设扶贫工程。后者则按1万千瓦扶贫电站解决扶贫人口400人的标准为主，企业投资建设光伏扶贫电站。

eo记者统计发现，第一批光伏扶贫项目名单中，河北省21个集中式电站皆为全部规模扶贫。

原因正在于，河北的集中式光伏电站存在大量“库存”——有的项目已列入往年度并网计划但补贴计划有缺口，有的项目已列入往年度省建设计划且主体工程已全部建成，具备并网条件。

《河北省关于申报2016年第二批光伏扶贫电站项目的通知》措辞直白：“今年，国家下达我省普通光伏电站建设规模100万千瓦。经摸底调查，全省已备案在建并且年底前能建成投产、具备并网条件的项目，规模150万千瓦左右，供需矛盾突出。”

这种情况下，企业不会选择新建商业电站，政府也不会优先考虑新项目。全部规模扶贫模式成为必然的选择。河北的集中式扶贫电站就从原来排队等待补贴目录的既有电站中挑选而来。

后来，有声音指责电网企业并网落后于光伏扶贫电站建设，未能确保配套电网工程与项目同时投入运行，却忽略了一种可能：一些电站早在光伏扶贫政策出台之前，便已建成。

事实上，除了河北，不少省份也面临“库存积压”问题。

2016年6月，国家能源局下发2016光伏发电建设实施方案，方案明确，对不具备新建光伏电站市场条件的甘肃、新疆、云南停止或暂缓下达2016年新增光伏电站建设规模(光伏扶贫除外)。山东普通光伏电站新增建设规模全部用于光伏扶贫。

“河北模式太简单粗暴了，本质上是换了一个拿项目指标的方式。”一名业内人士告诉eo记者，“除了河北，其他省份的集中式扶贫电站还是以新建的为主。”

但新建集中式扶贫电站，无法避开初始资金问题。

“一些地方政府没钱，想拿干股，那么会与企业协商，会用其他利益交换。”业内人士反映。

政府出资问题是审查中常见的问题。2016年8月，山东第二批光伏扶贫项目基本全部被省发改委退回整改。其中，针对集中式电站的一个整改要求是：“政府出资中，应具有县级及以上政府(经政府授权的发改、财政、扶贫部门)提供的出资证明文件。如采用政府平台公司代表政府出资，应提供县级及以上政府出具的授权该平台公司代表政府出资的证明文件，并明确政府出资部分占总投资比例、详细金额及来源。(不允许以土地入股)。”

“光伏扶贫是光伏发电设备制造行业和光伏发电行业开发国内市场的一个探索，但是企业与政府在利益上的分歧，很容易破坏二者之间的协作关系，而这恰恰却是光伏扶贫的根基。”业内人士表示。

补贴的意义

成为集中式扶贫电站，意味着可以进入补贴目录。

所谓的补贴目录，全称是“可再生能源电价附加资金补助目录”。2013年，《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》发布，提出了沿用至今的光伏补贴模式，光伏进入了全电量的度电补贴时代。

集中式电站执行光伏电站标杆上网电价(各资源区上网电价标准见下表)。上网电价高出当地燃煤机组标杆上网电价(含脱硫等环保电价)的部分，通过可再生发展基金予以补贴。

(单位：元/千瓦时，西藏自治区标杆上网电价定为1元/千瓦时。今后，光伏发电标杆电价暂定每年调整一次。)

补贴政策促使光伏电站增长迅猛，然而，可再生能源发展基金长期处于资金短缺状态，更多光伏电站排队等候进入补贴目录。

相比之下，光伏扶贫项目沿用可再生能源发电补贴资金发放管理制度，且优先等级在原则上要高于一般电站。按照《意见》，电网企业应按国家有关部门关于可再生能源发电补贴资金发放管理制度，优先将光伏扶贫项目的补贴需求列入年度计划，电网企业优先确保光伏扶贫项目按月足额结算电费和领取国家补贴资金。

不过，留给光伏扶贫项目方的时间不多了。

2016年6月，国家发改委正式发布2017年光伏补贴标准，规定：2017年以前备案并纳入以前年份财政补贴规模管理的光伏法定项目，但于2017年6月30日以前仍未投运的，执行2017年标杆上网电价。

尽管与预期相比，电站需要支付额外的扶贫款，甚至可能得与未投入初始资金的地方政府按股比分成，但这与苦苦等目录、白白“晒光板”相比，仍是一笔划算的生意。

“土地、环评、补贴，三者搞定，电站就可以转手了。”一名光伏业内人士透露，为了提高可再生能源发电比重，如五大发电集团等企业收购了不少光伏项目。

转手快、利润高、可复制性强……在业内人看来，光伏电站的买卖就像“搞房地产”。

“目前按规定，光伏扶贫项目是不能转手的。”业内人称。

光伏扶贫项目开发协议规定，项目应具有投资企业与地方政府平台公司(地方政府认可的)签订的光伏扶贫项目合作开发协议，其中明确双方资本金出资比例和资金来源，投资企业应具备长期投资经营管理项目的能力，经营期25年内不得变更，保障扶贫效益达到20年内每年每户3000元。

但在业内看来，企业收购仍存在可操作的空间。

除了企业收购，也有政府回购的可能。“一些地方政府不愿意一次性投这么多钱，但有后期回购政策。”知情人士分析。

集中式扶贫难再兴

2017年4月2日，中国国际清洁能源峰会光伏扶贫论坛上，国务院扶贫办开发指导司许健民副司长表示，2017年光伏扶贫村级电站将不设规模上限，以100—300KW规模的村级光伏电站作为主要建设方式。

以100—300KW规模为主的光伏扶贫村级电站，形态上属于分布式光伏。与集中式电站相对的分布式能源，位于用户附近，靠近负荷端，适用于10kv及以下接入，对电网要求低。

2013年《分布式发电管理暂行办法》发布，而2014年《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》将“自发自用、余电上网”还是“全额上网”的选择权交给分布式光伏项目方。

政策的相继出台，为的是进一步刺激分布式光伏市场。然而，2014年，能源主管部门的分布式光伏新增装机目标只完成55%。

知情人士透露，光伏扶贫的初衷之一，正是为了促进分布式能源的发展。

只是，第一批光伏扶贫项目名单中，集中式电站规模却超过村级电站，《意见》中的因地制宜在实际操作中变成因“量”制宜。

与村级电站相比，集中式电站在“扶贫”上力度显得不足。218万千瓦的村级电站帮扶贫困户数达43.1万户，而298万千瓦的集中式电站帮扶贫困户数为12.5万户。

更令人担忧的，是包括光伏扶贫在内的各类光伏装机规模持续快速增长所带来的补贴缺口。

能源局最新统计数据显示，2017年第一季度，全国光伏新增装机达到721万千瓦，全国光伏发电累计装机8463万千瓦，其中集中式光伏发电装机7188万千瓦，分布式光伏发电装机1275万千瓦。

目前可再生能源电价附加费已从最初的0.1分/千瓦调整为1.9分/千瓦，但仍无法满足补贴需求。新能源发电项目补贴不及时、不到位现象严重，补贴缺口逾500亿元。

这意味着，一旦集中式扶贫电站规模过大，这些取得补贴资格的电站也不一定能及时拿到补贴，而贫困户的收入则难以得到保障。

事实上，在《意见》之后出台的各类可再生、光伏规划文件中，集中式电站的角色逐步被控制和弱化。

2016年10月，在下达第一批光伏扶贫项目的同时，集中式扶贫电站被提出要求：应结合设施农业、林业、渔业、生态保护等建设，优先使用贫困户劳动力，发挥项目综合扶贫效应。12月，《太阳能发展“十三五”规划》发布，光伏扶贫部分已不再提集中式电站。

对集中式电站而言，光伏扶贫的车已越来越难上。

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